DOI: http://dx.doi.org/10.29092/uacm.v18i46.855


Mínimo vital en México: obligaciones internacionales y gasto público


Diana Soto Zubieta*

Enrique Cruz Martínez**

Raúl Ruiz Canizales***

Resumen. El objetivo de este artículo es formular una revisión crítica de la actuación del Estado respecto a las obligaciones internacionales contraídas en materia de derechos sociales, en particular sobre el derecho al mínimo vital. Éste último, al ser un concepto de reciente creación, aún encierra dilemas sobre los medios para materializarlo de la mejor manera. Se ha hecho uso de los métodos de abstracción y concreción y de técnicas documentales. Los resultados muestran una disociación entre la finalidad que persigue el derecho al mínimo vital y las prácticas asistencialistas para las que se destina un monto importante de presupuesto público.

Palabras clave. Mínimo vital, obligaciones internacionales, asistencialismo, derechos sociales, gasto público.

Minimum vital right in Mexico: international obligations and public spending

Abstract. The objective of this article is to formulate a critical review to the State actions about its international obligations in the area of social rights, in particular about minimum vital right. This concept, for its recent creation, still contains dilemmas concerning the means to realize it of the best way. The methods of abstraction and concretion and documentary techniques have been used. The results show a dissociation between the purpose of the minimum vital right and the assistance-based practices for which a significant amount of the public spending is destined.

Key words. Minimum vital right, international obligations, assistentialism, social rights, public spending.

Introducción

En México existe un conflicto que atiende a la desposesión generalizada de derechos1 imprescindibles para la subsistencia digna de las personas, hecho que guarda relación con la desigualdad real frente a las pretensiones de igualdad formal ante la ley.2 Esto genera brechas indeseables colectivamente, así como problemas que afectan la autonomía personal. Sin embargo, la desigualdad real –al ser un fenómeno separado de la norma jurídica– es inevitable, aunque administrable (Durand, 2010, p. 37-39). Parte de este gran problema se debe a que aproximadamente 80 millones de personas en México tienen al menos una carencia básica que dificulta acceder a una vida digna, de acuerdo con una revisión a la cifra oficial de 2016 realizada por Boltvinik (2017);3 esto sin considerar las consecuencias de la pandemia de 2020, donde “la pobreza [entre la población económicamente activa] crece a 74.1 por ciento en marzo [de 20]20 y se dispara hasta 90.2 por ciento en abril” (Boltvinik, 2020b). Lo anterior impide que las personas puedan asegurar su autonomía y desarrollo pleno. Por este motivo, desde el punto de vista metodológico, en este trabajo nos proponemos revisar las obligaciones internacionales contraídas en materia de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en el marco de acciones inmediatas y de cumplimiento progresivo, así como su vinculación con las acciones de la administración pública, el gasto público federal y el debate sobre la persistencia del problema de desposesión del derecho de subsistencia o derecho al mínimo vital; todo ello mediante la revisión documental, general y de normas jurídicas, para contrastar posteriormente con la cuestión fáctica y concluir con una reflexión crítica sobre lo estudiado en términos generales.

Obligaciones internacionales contraídas por el Estado mexicano y DESC implicados en el mínimo vital

El derecho internacional en materia de derechos humanos (DH) complementa al derecho objetivo nacional. Aquél tiene relevancia en tanto se han asumido las obligaciones respectivas al momento de ratificar los instrumentos correspondientes. Esto quiere decir que el derecho internacional de los DH no se sobrepone al derecho interno, aunque sí lo complementa (Silva, 2014, p. 219).

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue ratificado por el Estado mexicano el día 23 de marzo de 1981, lo que significa que genera obligaciones directas en la materia.4 Cabe resaltar que, al ser ratificado, admite como normas de derecho interno sus disposiciones. Entre los artículos que resultan más trascendentales para hablar del derecho al mínimo vital se encuentra el primero, el cual expone que “todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales… En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia” (1976). El artículo 2 refiere a la obligación de los Estados parte del PIDESC de tomar las medidas necesarias para hacer efectivos los DESC hasta el máximo de los recursos posibles y bajo el entendido de que estos deben ser progresivos. También establece, en su artículo 5, la obligación de no otorgar derechos que tiendan a destruir o limitar la efectividad de los DESC.

Los derechos que reconoce son: el derecho al trabajo y sus condiciones equitativas y satisfactorias, al sindicalismo (fundar, afiliarse, etc.), a la seguridad social, a la protección de la familia, a la alimentación, vestido y condiciones básicas de subsistencia con las posibilidades de mejora continua, a la salud, a la educación con (por lo menos) primaria obligatoria y a la cultura.

El instrumento vinculante a nivel regional es el Protocolo de San Salvador,5 ratificado en 1996. Establece que “las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros” (1988).

Si bien es cierto la jerarquización de los derechos humanos no es válida en función de su interdependencia, podemos encontrar, dentro de los derechos reconocidos a toda persona humana con fundamento en sus atributos, una serie de satisfactores primarios que posibilitan el tránsito hacia la autonomía: los derechos mínimos para la subsistencia digna que, en su conjunto, hacen referencia al concepto “derecho al mínimo vital”. Se trata de una necesidad de respuesta ante el conflicto enunciado en la introducción de este trabajo.

Los derechos que reconoce el Protocolo de San Salvador son: derecho al trabajo con condiciones “justas, equitativas y satisfactorias”, derechos sindicales —incluido el de huelga—, a la seguridad social, a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentación, a la educación, a los beneficios de la cultura, derechos referentes a la constitución y protección de la familia, el derecho de la niñez6 y el derecho a la protección de los ancianos y minusválidos (1988). Fue ratificado por México el 3 de agosto de 1996. A partir de ese momento, se obliga a realizar las acciones necesarias para lograr progresivamente la efectividad de los derechos contenidos en ese documento utilizando el máximo de los recursos posibles para tal fin.

La protección de los derechos sociales esenciales para la vida digna tiene su base jurídica internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH). Expone en su artículo 22 que “Toda persona… tiene derecho a… obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad” (DUDH, 1948). El último punto que toca este párrafo contiene, respectivamente, el fundamento y la finalidad del derecho al mínimo vital: dignidad y autonomía.

El artículo 23, numeral 3, refiere claramente la obligación estatal de posibilitar a toda persona el goce sostenible de los derechos mínimos, cuando explica que el trabajo es la forma de obtención de remuneración “equitativa y satisfactoria” que asegura una existencia digna, sin embargo, si no es alcanzada por este medio –con el goce de este derecho– “será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social” (DUDH, 1948). Por último, el artículo 28 contempla la necesidad de que en todo Estado se establezca un orden social en el que los derechos y las libertades se hagan plenamente efectivos, por lo que, como es evidente, no basta únicamente con su reconocimiento.

Construcción judicial, legislativa y doctrinal del derecho al mínimo vital

El mínimo vital consiste en una posición normativa que se ha generado al interior de los Estados de corte social, sobre todo construida a partir de la labor de los jueces. Configura una base de satisfactores esenciales que intentan constituir un punto de partida con el cual toda persona pueda avanzar en la realización de otros derechos. Se trata de una “pretensión de satisfacer las necesidades sociales y económicas básicas como una precondición indispensable para el ejercicio efectivo de los derechos humanos” (Aguirre, 2018, p. 33). Juan Silva engloba el contenido de este derecho en alimentación, salud, seguridad social, vivienda, educación y trabajo, aunque siempre bajo el entendido de que esto no constituye un catálogo único, inamovible y perfectamente determinado de derechos básicos (2014, p. 219).

Tugendhat expone que solamente puede ser fundamental lo que es necesario (1997, p. 335). En este sentido, el derecho a la alimentación, por ejemplo, contiene el carácter de “fundamental” en mucho mayor medida que el derecho al acceso a la información. Esto quiere decir que se pueden dar razones sobre su urgencia o priorización por sobre otros derechos. Doctrinalmente hablando, el mínimo vital es condición para que otros derechos tengan lugar.

El fundamento constitucional del mínimo vital en México se encuentra implícitamente demarcado por los artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 13, 25, 27, 31 fracción IV y 123. Lo anterior quiere decir que no se encuentra en la Constitución Federal un precepto específico que establezca el derecho de subsistencia, ya que esto es un tema transversal que se construye con la intervención del Estado en diversas áreas y niveles de gobierno. En parte esto se traduce como una aspiración hacia la dignidad humana. Por otro lado, es necesario observar que la Constitución Política de la Ciudad de México sí contempla en su artículo 9 el derecho a la vida digna, dentro del cual hace mención al derecho al mínimo vital. En su artículo 17 inciso G habla de la legislación y mecanismos como programas sociales y transferencias monetarias, entre otros que se consideren necesarios, para hacer efectivo este derecho.

En 2016, el Noveno Tribunal Colegiado en materia Administrativa del primer circuito señaló que el derecho al mínimo vital abarca el goce de prestaciones e ingresos mínimos para que las personas tengan asegurada su subsistencia y cubran sus necesidades básicas. Estas necesidades comprenden el derecho a la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica “y los servicios sociales necesarios”, de acuerdo con la tesis mencionada y en concordancia con el artículo 25, numeral 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Asimismo, la tesis refiere a la búsqueda de la mejora continua en su efectividad.

Los “servicios sociales necesarios” tienen una finalidad de cobertura de necesidades fisiológicas, pero también de un sano desarrollo personal, como es el caso del derecho al trabajo. Éste último no solamente tiene la función prestacional, sino que constituye el derecho que por excelencia conlleva obligaciones, por lo que su efectividad permite que las personas contribuyan y se constituya la ciudadanía. En este entendido, no se trata de lograr su efectividad con un afán asistencialista o de dependencia,7 sino de posibilitar el sustento de la balanza entre derechos y obligaciones.

En concordancia con lo anterior, Maribel Wolf asevera que conformar la ciudadanía no es un objetivo realista si sólo se apela a los deberes de cada persona dentro de la misma, ejemplo: el voto, cuando esta exigencia no se acompaña de la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales (1997, p. 15). Con mayor razón, si los mínimos de existencia no se materializan, la ciudadanía no es posible.

En tesis aislada emitida por la SCJN,8 se expone que el mínimo vital implica “todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser humano, por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna” (2007). La intención y pertinencia es salvaguardar el derecho a la vida, la integridad física, la igualdad, y, por ende, a las prestaciones que ya hemos mencionado (SCJN, 2007). La igualdad, si bien no se pretende que sea absoluta, es un importante pilar al hablar del mínimo vital, pues se pretende lograr condiciones más justas en un contexto de desigualdad que ha llegado a extremos indeseables, pues, como asegura Göran Therborn (2016, p. 47), hay demasiada desigualdad por todas partes como para que no sea necesario debatir sobre si es posible reducirla.

Así, el derecho al mínimo vital no es una protección económica sin más. Se trata de una tutela que tiene que ver con la dignidad humana (SCJN, 2007) como fundamento o justificación de este derecho. En Colombia, a través de la Corte Constitucional, se identifican dos dimensiones del mínimo vital: una positiva y una negativa. La primera se refiere a la responsabilidad del Estado –o, en su caso, los particulares– de proporcionar a las personas los medios necesarios para que logren transitar a la autonomía. La dimensión negativa tiene que ver con un límite de recursos que las personas requieren para su existencia digna y que el Estado debe respetar. Por ejemplo, ese límite impide que el salario pueda ser embargado.

De acuerdo con la construcción jurisprudencial mexicana del concepto, éste se relaciona con diversas prerrogativas que han ido fijando criterios para resolver con base en el derecho que aquí nos ocupa. Se vincula con la seguridad social y la pensión, a través de determinaciones como la imposibilidad de inmovilizar cuentas bancarias donde se recibe la pensión (tesis IV.3o.A.45 A (10a.), del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito) o la necesidad del pago oportuno y recurrente para un retiro digno (tesis XV.3o.9 A (10a.), del Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito). También tiene relación con las contribuciones al erario público: a través la tesis X/2013 (9a.) del Pleno de la SCJN, se ha dicho que las cargas contributivas pueden establecerse y fijarse de distintas maneras (sin dejar de atender a la capacidad contributiva) mientras el Estado cumpla con la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes para que estos puedan contribuir al gasto público.

Además, el mínimo vital se ha asociado con la protección al salario o ingreso suficiente para subsistir dignamente; se ha establecido, por ejemplo, que la usura en los créditos vulnera el mínimo vital (tesis I.4o.C.83 C (10a.), del Cuarto Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito) y la consideración de la violación a este derecho cuando se niega al menos un porcentaje del ingreso a los militares con auto de formal prisión o de sujeción a proceso (tesis III.1o.A.47 A (10a.), del Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito). Por otra parte, a través de la tesis I.4o.A.86 A (10a.) del Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito y 5o.20 K (10a.) del Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, se establecen aspectos concretos en los cuales el mínimo vital ha reforzado los argumentos concernientes al cumplimiento del derecho a la salud y la educación, respectivamente.

En este sentido, el Estado social de derecho tiene un estrecho vínculo con el derecho al mínimo vital (Corte Constitucional de Colombia, 2013). Cabe resaltar que las condiciones mínimas de existencia deberán ser de carácter sostenible para no caer en el asistencialismo, es decir, “Hacer sostenible la atención a las necesidades humanas… a través del uso racional y cuidadoso de los bienes y servicios… La sostenibilidad se mide por la capacidad de conservar el capital natural” (Boff, 2012), pero también los aspectos prestacionales o económicos necesarios. El asistencialismo consiste en otorgamientos monetarios o en especie esporádicos para satisfacer necesidades básicas, ha sido un instrumento que busca mitigar “mínimamente” el estado de necesidad extrema en que se encuentran grandes cantidades de personas, pero dicha actividad perpetúa la explotación y sólo brinda un alivio momentáneo (Alayón, 1980, p. 1), por lo cual genera dependencia.

Si se pretende que las personas transiten hacia la autonomía, las acciones no pueden consistir en apoyos esporádicos o, por ejemplo, de la difusión que se le dé a ese apoyo para que, quienes realmente lo necesitan, accedan a él. Los apoyos esporádicos podrían entenderse como una medida bondadosa,9 pero algunos autores sostienen que dichas medidas tienen la intención de dar un trato clientelar y, por lo tanto, perverso, a la población que las recibe. Al respecto, se ha observado una tendencia a utilizar los programas sociales de manera clientelar (Gutiérrez y Salazar, 2011, p. 59). De la Torre (2011, p. 229 y 230), en el mismo sentido, comenta que las medidas que asignan ingresos adicionales a cierta población en pobreza extrema no pretenden corregir las estructuras dañinas del sistema ni las causas que afectan los medios de subsistencia, pero sí generan una inhibición de las capacidades10 contraria a la finalidad del mínimo vital.

Precisamente al margen de ello, se han elaborado algunas propuestas para materializar el derecho que aquí nos ocupa, a través de la renta básica o ingreso ciudadano universal. De hecho, uno de los más destacados defensores de esta propuesta, Van Parijs (2017), lo expone como una forma de alcanzar la justicia distributiva. De acuerdo con Raventós y Bertomeu, la renta básica es “un ingreso pagado por el estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad o residente, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre, o dicho de otra forma, independientemente de cuáles puedan ser las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quién conviva” (2006, p. 19-34).

Colocados en el contexto económico actual, resulta complejo aspirar al alejamiento de la alienación y a la recuperación de una vida con condiciones materiales para la libertad de todos; la creciente automatización de las actividades y el desempleo generalizado son otros grandes obstáculos para garantizar los medios de subsistencia a todas las personas (Boltvinik, 2007, p. 100 y 101). Una aspiración humana radica en el florecimiento de nuevas sociabilidades (2007, p. 106) donde sea posible que, al menos, no existan condicionantes o nada se interponga con la propia subsistencia. Es en ese sentido que, para algunos autores, se justifica la necesidad de la renta básica como medio para materializar el mínimo vital (Carmona, 2017). Cabe mencionar que encontramos especial justificación para esta medida en la realidad que se nos presenta frente a las transformaciones tecnocientíficas que afectan el trabajo digno y con remuneración suficiente.

La progresividad de los derechos: su injerencia en la tutela del mínimo vital

Tanto el PIDESC como el Protocolo de San Salvador establecen en su texto la necesidad de garantizar los derechos sociales de manera progresiva y con el máximo de los recursos posibles. Se trata de “optimizar el derecho en cuestión en la mayor medida legal y fácticamente posible” (Bernuz y Calvo, 2014, p. 61). Este principio va acompañado de una prohibición de regresividad, de acuerdo con Courtis (citado en Bernuz y Calvo, 2014, p. 61), por lo cual el Estado no puede adoptar políticas o medidas que provoquen algún detrimento en la garantía de los DESC. Por lo anterior, Bernuz y Calvo apuntan que una buena forma de medir la progresividad es haciendo una comparación entre el momento en que se contraen las obligaciones internacionales y el momento en que se quiere medir la transformación lograda (2014, p. 61 y 62). En México esto también se fortaleció con la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, ya que redimensionó la función de todas las autoridades al hacerse obligatoria la observancia de los derechos humanos, bajo ciertos principios, dentro de los cuales destaca el de progresividad.

En cuanto a la “justificación adecuada” del uso de recursos públicos o las medidas implementadas para la progresividad, cabe resaltar que esto puede resultar tan ambiguo que permita no sólo la implementación de cualquier tipo de normas cargadas de ideologías que benefician a grupos ya favorecidos, sino la posterior justificación de cualquier acción (por ejemplo, la desregulación del mercado) que podrá derivar en abusos.11 La “justificación adecuada” puede defender que ha habido un progreso de los DESC en tanto que se ha incrementado el presupuesto para su materialización, lo que no necesariamente se traduce en un verdadero beneficio cualitativo y cuantitativo de los mismos.

El gasto público federal y la efectividad del mínimo vital: la contribución y los obstáculos de la Secretaría de Bienestar

A pesar de los planes y objetivos concretos destinados a resolver el problema de la pobreza que se han fijado desde administraciones pasadas, oficialmente, en 2016, CONEVAL aseguró que los resultados de su estudio arrojaban un total de 53.4 millones de personas en situación de pobreza en México (43.6% de la población). Sin embargo, Boltvinik (2017) hizo una reivindicación de este dato, al quitar la modificación que arbitrariamente se hizo para medir la pobreza en nuestro país, pues:


el Coneval, sin más argumento que el crecimiento de la población registrada en el IMSS, aumenta dicho por ciento a 80 por ciento en 2016. La Seguridad Social es la carencia definitoria en la metodología oficial: al ser la “carencia social” más elevada… es la principal determinante de la población con al menos una carencia social que se intersecta con la población con ingreso menor a la Línea de Bienestar, que no es, en 2016, una variable medida sino estimada estadísticamente, para identificar a los pobres.


Con esta consideración, y aún con base en las cifras oficiales que debieron obtenerse sin la corrección correspondiente a la Seguridad Social, las personas en situación de pobreza en México serían 55.30 millones (el 45%) para 2016, lo que indica que, realmente, aumentó la cifra. Para 2018, el dato oficial fue 52.42 millones de personas en situación de pobreza en México. La perspectiva de CONEVAL es multidimensional, ya que se mide el bienestar económico, algunos derechos sociales y el contexto territorial/cohesión social (2019).

En este sentido, todo indica que las cifras oficiales tienen principalmente dos problemas: los criterios de medición pueden cambiar arbitrariamente, y, de acuerdo con Boltvinik, se requiere un enfoque más amplio de medición de la pobreza. Si las necesidades –considerando la ambigüedad del concepto– y las capacidades están asociadas en su labor para (en el camino a) el florecimiento humano, entonces la pobreza no puede determinarse sólo a partir de un conjunto de satisfactores materiales y aún la perspectiva multidimensional resulta limitada en cuanto a algunas de las variables de medición que nos permitirían observar las carencias inmateriales, tales como imposibilidad de desarrollarse, de tener un nivel de vida adecuado, de aspirar a la autorrealización; todo ello pauperiza la existencia (Boltvinik, 2020a, p. 153-172).

Lo anterior implicaría que los niveles de pobreza en México son mayores, lo que nos permite asegurar que la nueva metodología gubernamental procuró acomodar las cifras para generar otra perspectiva. Si alguien tiene cierta carencia de un derecho básico, no se le considera pobre, pero la atención al mínimo vital precisa que, desde las estadísticas oficiales, se muestren las afectaciones a la dignidad humana para trabajar a partir de datos más realistas. Este año estamos en espera de las cifras actualizadas sobre los niveles de pobreza, pero tendremos que considerar estas cuestiones en las mediciones oficiales.

En este sentido, administrativamente, ¿cómo se ha enfrentado la desposesión del mínimo vital en nuestro país? Quizá la labor más directa de incidencia en el problema se da a través de la Secretaría de Bienestar, antes Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Boltvinik asegura que su creación significó sostener la idea de que la pobreza es un tema “sectorial”, que tendría que abordarse desde una secretaría o institución en particular. Las demás Secretarías de Estado se alejaron entonces del trato de dicho problema. Para este autor, haber creado la Secretaría en cuestión constituyó el paso neoliberal más importante en México, ya que las políticas que implementa llegan a tener un corte asistencialista. La sectorización en los esfuerzos institucionales para materializar las necesidades básicas puede profundizar el problema antes que resolverlo (Boltvinik, 2013, p. 116).

En el actual Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, se prevé el eje general “Bienestar”, que tiene por objetivo “Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, con énfasis en la reducción de brechas de desigualdad y condiciones de vulnerabilidad”, para lo cual hay que considerar el conflicto de la transmisión de la pobreza generacional y la dificultad para romper con las condiciones sociales en las que se nace (Therborn, 2016, p. 118 y 119). Por supuesto, como todo, es sencillo comprender que esto no es absoluto y que podemos hacer referencia a numerosos casos en los cuales las limitaciones de origen no son condicionantes del resto de la existencia.

A pesar de ello, los datos no son alentadores. En este sentido, reducir las brechas de desigualdad requiere de la cooperación estatal. Dicha tarea no puede quedar relegada a las inconsistencias de la economía neoliberal sin más y de los poderes fácticos. Al hablar del mínimo vital, nunca debe pasarse por alto que su finalidad, la autonomía, se contrapone diametralmente a la dependencia. Por ello, las acciones estatales que pretenden materializarlo deben ser revisadas bajo ese entendido.

En 2020, se aprobó para la SB un presupuesto de $181,457,072.80 para el funcionamiento de todos sus programas, y se ejerció la cantidad de $179,371,474.90. En 2021, percibió como gasto neto total la cantidad de $191,724,999.417. Estas cifras reflejan la progresividad financiera que, en términos de derechos humanos, justifica en cierta medida la acción gubernamental. Por lo que el entorno socioeconómico que se vive en México legitima plenamente la asistencia por parte del Estado hacia el sector de población más vulnerable, para que puedan llevar a cabo sus actividades productivas y, además, subsistir dignamente tanto ellos como sus familias.

Esto nos lleva a formular una pregunta respecto a si los programas sociales son esfuerzos realmente estructurales para mejorar las condiciones de las personas, o se trata de acciones dispersas. Es necesario realizar una revisión permanentemente. Por ejemplo, si consideramos el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, en 2020 tuvo como presupuesto $129,350,336 y se ejerció $127,627,506.10. Actualmente, en 2021, se aprobaron $135,065,744.972. El programa consiste en apoyos monetarios de $1,310 (ahora $1,350) mensuales a adultos mayores. La implementación de estos apoyos tiene una justificación basada en la urgencia y la necesidad. Los adultos mayores pueden ser considerados un grupo susceptible de ser vulnerado, sobre todo cuando económicamente les resulta inaccesible lo más básico, debido a que las opciones laborales se reducen o se eliminan completamente.

Sin embargo, desde hace décadas se realizó un retroceso en la política y legislación de seguridad social en el país, lo que repercutirá sistemáticamente en las posibilidades de los adultos mayores de garantizar su derecho de subsistencia o mínimo vital. En ese sentido, el programa parece congruente con la doctrina de la renta básica por la universalidad de dicho apoyo, ya que no hay mayor requisito de fondo que tener la edad establecida para acceder al beneficio.

En términos estructurales, sin embargo, es necesario un trabajo intersecretarial para promover condiciones dignas de retiro laboral; al menos es importante ahora que aún nos encontramos en ese proceso de transición hacia paradigmas emergentes,12 aunque la tecnociencia se encuentra transformando nuestra noción del trabajo. La cuestión radica en que, como lo mencionan las reglas de operación de este programa, “El orden de incorporación de las personas adultas mayores se realizará conforme a la fecha de registro y a la disponibilidad presupuestal” (Diario Oficial de la Federación, 2020b), pero para que el mínimo vital no sea transgredido, la seguridad y recurrencia de los medios suficientes para asegurar la vida digna son requisito, de acuerdo con la tesis aislada XV.3o.9 A (10a.),13 emitida por el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito.

Una estrategia intersecretarial de transición que impacte en la autonomía de las personas es por lo que se debe velar desde la administración pública, al menos como medida inmediata para procurar la progresividad del mínimo vital. Esto en razón de que los apoyos de los que hemos hablado mantienen a las personas en su capacidad mínima o bajo la posibilidad de que la corrupción u otro gasto imposibiliten la llegada de los recursos, por lo que éstas no son acciones sostenibles. Además de esto, es necesario considerar otra dificultad. En el contexto de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos económicos, en el que se inscribe el mínimo vital, el esfuerzo institucional debe procurar asegurarlo en la medida de su capacidad; entonces aparece un problema de alcances inimaginables, ya que las fuentes de financiamiento del presupuesto no tienen una diversificación acorde con las necesidades de la población. Por ejemplo, en el tema del ingreso básico antes referido, ya se habían explorado algunas alternativas que privilegiaron el tema fiscal (Van Parijs y Vanderborht, 2017, p. 185).

Lo difícil es que, al referirnos a un sistema jurídico, estructuralmente aparecen condiciones normativas que producen un conflicto al basarse en principios como son el de la proporcionalidad, la equidad y la igualdad en materia de contribuciones. Además de ello, la existencia de 3 órdenes de gobierno en el marco del federalismo mexicano, implicarían una transformación en las relaciones intergubernamentales enfocadas en el poder de decisión, de gestión y de financiamiento de las entidades federativas y los municipios frente a la Federación (Cruz y Cruz, p. 363).

Aspectos críticos para el aseguramiento del mínimo vital

La administración pública, en su conjunto, como representante de los intereses de los ciudadanos al exterior y como administradora de los recursos al interior, debe buscar apartarse de ideologías que ven la regulación del mercado como algo ajeno a las intervenciones humanas, puesto que el abuso en esas prácticas ha sido motivo de una distribución extremadamente inequitativa a nivel mundial. Así, la economía ha dejado el sentido político, con “instituciones socialmente construidas, argumento que a continuación podía utilizarse para afirmar la naturalidad de los principios de laissez-faire” (Wallerstein, 1996, p. 20).

La progresividad del mínimo vital se ve mermada cuando la regulación del mercado es escasa, es decir, cuando se defiende una ideología neoliberal que tiende a reducir las facultades del Estado y a otorgar cada vez más los recursos y la “autorregulación” del mercado a las empresas privadas, para las cuales –con intenciones lucrativas– el velar por la efectividad de los DESC no constituirá una prioridad (Cárdenas, 2016, p. 2-10). Esta ideología genera una tensión con el artículo 5 del PIDESC, debido a que los derechos que se le otorgan a las empresas privadas tienden a mermar las posibilidades de efectividad general de los DESC y su progresividad. Las permisiones contribuyen a que los empresarios operen en materias que el Estado administraría con fines de bienestar general. El Estado relega sus deberes14 al ámbito privado, de naturaleza y objetivos distintos.

El 4.7% de la población activa en México se encuentra desempleada (INEGI, 2021). Cabe recordar que la situación de emergencia sanitaria afectó el trabajo en el mundo entero durante el año 2020. El desempleo ha aumentado un 1.5% en concordancia con 1991. Desde 1991 hasta 1995, durante el sexenio de Salinas de Gortari e inicios de Zedillo, no dejó de crecer el desempleo. Después, se logró reducir el desempleo por unos años y volvió a dispararse a partir de 1999. En 2008, al parecer como resultado de la crisis mundial, se observa un incremento en los niveles de desempleo. Posteriormente vuelve a bajar el porcentaje, hasta hoy en día. Sin embargo, no se ha logrado llevar al país al nivel de ocupación de 1991. Vemos claramente momentos de altos niveles de desempleo que parecen vinculados a gobiernos neoliberales o crisis del capital a nivel global.15 Incluso si observamos que las tendencias mundiales nos hacen vislumbrar nuevas formas de trabajo y de relaciones laborales (para lo cual tendremos que cambiar los esquemas de regulación del mismo), los satisfactores vitales de quienes están en condiciones vulnerables no pueden desatenderse, pues se trata de su subsistencia.

La SB sigue pareciendo una respuesta ante la urgencia de materializar ciertos derechos mínimos. A pesar de ello, parece evidente que la dependencia a estos apoyos en la que viven millones de familias no es una solución sostenible ni la única que se vislumbra. Las posibilidades de lograr que el presupuesto destinado a las Secretarías permita asegurar los mínimos de existencia de forma sostenible, radica en los esfuerzos por buscar la autonomía de las personas, como ya se ha afirmado; esto quiere decir que ese debe ser el objetivo a largo plazo y debe estar presente en todas las acciones planificadas. Muchas veces, las retribuciones por el trabajo resultan insuficientes para los costos de la vida.

Las cifras que hemos dado sobre la pobreza en México son solamente una forma en la que se ilustra el contexto de la (in)efectividad de los derechos mínimos de existencia en México. La pobreza es un problema multifactorial que requiere de acciones integrales y que tiene que ver con un modelo de organización social a nivel global que no hemos sabido transformar. Diversas Secretarías deben participar a través de transformaciones estructurales que propugnen por una distribución más equitativa de las oportunidades; esto se justifica en la medida en que se entienda que las necesidades y los intereses crecen, pero los recursos son limitados, y habrá que preguntarnos qué satisfactores tienen prioridad para sopesar la pertinencia de redireccionar ciertos montos del erario público a acciones de otra naturaleza.

El despilfarro en campañas electorales es otro punto preocupante. El presupuesto destinado a éstas podría significar grandes oportunidades para mejorar la vida pública en cuanto a las condiciones básicas de subsistencia. Los costos de las campañas suman la cantidad de $5,250,952,127 en 2021 (Diario Oficial de la Federación, 2020a). Entre las críticas que Valadés hace a los partidos políticos en México, resalta –para lo que nos ocupa en este estudio– el tema del “excesivo costo económico… la utilización de recursos públicos, incluidos los de comunicación, que son utilizados para que los partidos se degraden de manera recíproca ante la ciudadanía… y la corrupción que involucra a miembros relevantes de casi todos los partidos” (2016, p. 222). Afirma, además, que la cantidad de dinero que los ciudadanos aportamos al sostenimiento de los partidos políticos es “injustificable, máxime si se tienen en cuenta los resultados” (2016, p. 223). Paradójicamente, cuando hay que hacer cumplir las promesas de campaña, en muchas ocasiones el argumento que permite la persistencia de la inefectividad de los DESC radica en la falta de recursos, a pesar de que la diferencia entre estos y otras generaciones de derechos humanos no radica primordialmente en el costo de unos y otros (Holmes y Sunstein, 2011).

Conclusiones

La administración pública, en una revisión de su agenda, debe considerar que ciertos modelos económicos, políticos y jurídicos han resultado fallidos para la redistribución equitativa de la riqueza que permita a todas las personas garantizar su mínimo vital. Es necesario implementar acciones sostenibles, más allá del asistencialismo, ya que la finalidad de este derecho es la autonomía, a partir de una base sólida que permita dar un salto a la independencia personal o de los pueblos. Quienes consideran que la renta básica es el medio para materializar el mínimo vital, lo hacen –entre otras razones– porque, aunque se puede pensar que los gastos públicos que implicaría serían insostenibles, en realidad la universalidad y la incondicionalidad del beneficio, es decir, el que sea para todos y sin condiciones, economiza burocráticamente hablando (Raventós, 2007, p. 51). Sin duda, ésta no es la única propuesta para la materialización del mínimo vital, pero es una de las que deberían comenzar a valorarse como una posible respuesta a largo plazo.

Ante los recursos limitados, es necesario ponderar la obligación internacional de la utilización del máximo de los recursos disponibles para responder a las necesidades más básicas. Observamos puntos en los cuales los recursos utilizados no atienden a una necesidad de primer orden; Tugendhat ya nos ha expuesto que el mejor fundamento de un derecho es, justamente, la necesidad. Lo anterior no quiere decir que la totalidad del erario deba ser destinada a ese objetivo, sin embargo, al ser prioritarios, merecen una atención particularmente cuidadosa.

Si el gasto público se dirige primordialmente a lograr el objetivo de satisfacer necesidades primarias y a generar las condiciones estructurales necesarias, el cumplimiento progresivo al que se ha obligado el Estado mexicano tendrá mejores resultados y la autonomía lograda (con mayor probabilidad) coadyuvará a la formación de una ciudadanía más responsable y cooperante. Una medida toral es el fomento de oportunidades de obtención de empleo formal con salario digno para los costos del nivel de vida medio. Sin duda, no se pueden postergar acciones integrales, no sectorizadas, para apaciguar la grave crisis de desposesión del mínimo vital. La administración pública tiene la obligación de buscar establecer condiciones que permitan, al menos, el acceso a oportunidades generalizado y sostenible, pero la sectorización implementada como solución para el problema de la pobreza refleja las fallas de las estructuras políticas, económicas y jurídicas en las que se sostienen las sociedades contemporáneas.

Ningún esfuerzo de las Secretarías va a ser fructífero si todo el aparato estatal no da la cara al mercado internacional y a la ideología económica actual; cuestión bastante compleja, aunque con algunas propuestas de solución, como transformaciones profundas al constitucionalismo. La estrategia intersecretarial tampoco será fructífera si, internamente, no existen controles y un efectivo sistema de frenos y contrapesos entre las funciones estatales, así como una representación adecuada, pues la democracia –aunque perfectible– también es una de las formas de gobierno más incluyentes de participación que se han implementado.

La asistencia social es valiosa en todo Estado, porque los cimientos mismos de dicha organización pueden generar conflictos de inefectividad del derecho al mínimo vital. El gasto público debe contemplarla y no ha sido el afán de este trabajo hacer una crítica infundada a la asistencia social; sin embargo, deben observarse las implicaciones del asistencialismo (de esa instrumentalización de la asistencia, donde se pierde el objetivo de transición hacia la autonomía) al llevar a cabo acciones que pretenden cubrir los compromisos internacionales en la materia. En cierto sentido, el reconocimiento de esas obligaciones funge como fundamento y herramienta para buscar, por distintos medios, la realización efectiva de los mismos.

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Fecha de recepción: 15 de abril de 2020

Fecha de aceptación: 17 de mayo de 2021


DOI: http://dx.doi.org/10.29092/uacm.v18i46.855



1 “Desposesión de derechos” es como nombra Axel Honneth (1997, p. 162 y 163) a una de las tres formas de menosprecio social que, al presentarse en una colectividad, empujan a ésta a la búsqueda del reconocimiento.

2 De acuerdo con García (2006: 81) ésta refiere a la exigencia jurídico-política de igualdad, que supone la equiparación del trato que da la ley o el derecho a todos los ciudadanos.

3 Es importante mencionar que este autor tiene diversos trabajos dedicados a la revisión crítica de las metodologías para medir la pobreza, por lo cual aquí sólo se incluye un dato referido a su revisión sobre la medición oficial realizada en el censo publicado en 2016, y no así basado en su perspectiva particular, trabajada sobre todo en el texto Pobreza y florecimiento humano. Una perspectiva radical (2020a).

4 Por lo que ve al artículo 8 del Pacto, el Estado mexicano aclara que se le dará cumplimiento de conformidad con lo establecido en la Constitución federal.

5 El nombre completo del tratado es Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

6 El Protocolo expone que este derecho se entiende como las medidas necesarias para la protección del menor en tal condición, donde requiere tanto de su familia como de la sociedad y del Estado.

7 Ninguno de los derechos comprendidos dentro del mínimo vital debe entenderse en este sentido.

8 Suprema Corte de Justicia de la Nación

9 Incluso, podemos afirmar que, desde la perspectiva subjetiva del beneficiario de los programas sociales, estos pueden ser un medio de supervivencia al cual acuden con gratitud y que, sin ellos, seguramente se vería mermada su capacidad más básica de subsistencia (Landini, 2013). No por ello se justifican las prácticas que buscan la gratitud inmediata o en un periodo electoral determinado, las cuales no resuelven problemas estructurales o históricos con los que ciertos grupos se han visto afectados, al menos, desde la perspectiva de la igualdad en el acceso a oportunidades para lograr la autonomía personal o colectiva.

10 Las capacidades “no son simples habilidades residentes en el interior de una persona, sino que incluyen también libertades o las oportunidades creadas por la combinación entre esas facultades personales y el entorno político, social y económico… capacidad significa ‘oportunidad de seleccionar’”. (Nussbaum, 2012, p. 40 y 45).

11 Horkheimer (1973), así como De la Válgoma y Marina (2000, p. 51 y 52), han hecho hincapié en lo moldeable que puede ser un gancho trascendental –es decir, la justificación máxima de los derechos en un tiempo y espacio– a cualquier interés o razón instrumental/subjetiva. Por ejemplo, el derecho natural ha servido para justificar la esclavitud, pero también para abolirla.

12 Desde el paradigma actual poco se puede hacer para transitar hacia condiciones sociales más justas; todo parece indicar que las prestaciones laborales no mejorarán en próximos años sino todo lo contrario. Habrá que replantearse (en las escuelas, en las instituciones y en todos los espacios posibles) los fundamentos de las sociedades actuales: desde las estructuras estatales y su (in)capacidad para resolver los conflictos de materialización del mínimo vital, hasta temas éticos, sociológicos y políticos. Esto es una discusión que inmiscuye muchos ámbitos de la vida en sociedad y que, por lo tanto, no podrá ser agotada dentro de los objetivos de este trabajo.

13 A pesar de que la tesis se refiere a la pensión jubilatoria como prestación de seguridad social, por lo que se distingue de los programas de la Secretaría de Bienestar, lo cierto es que una vejez con condiciones dignas y suficientes es parte del contenido del mínimo vital, y debe ser procurado de manera sostenida.

14 Que le corresponden, por lo menos, dentro del paradigma y el discurso del Estado social de derecho.

15 Por supuesto, no omitimos considerar que existen otros factores que inciden en estas cifras.

* Estudiante del Doctorado en Ciencias Jurídicas en la Universidad Autónoma de Querétaro, México. Correo electrónico: d.soto.zubieta@hotmail.com

** Profesor investigador de la Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo electrónico: enricruz12003@hotmail.com

*** Profesor investigador de la Universidad Autónoma de Querétaro, México. Correo electrónico: raul.canizales@hotmail.com

Volumen 18, Número 46, mayo-agosto, 2021, pp. 513-537 

ISSN versión electrónica: 2594-1917 

ISSN versión impresa: 1870-0063